政务院关于中央人民政府所属各机关发表公报及公告性文件的办法

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谈谈一起供电企业收取用电押金案件的争议

徐州工商局 史楠 soto_shinan@yahoo.com.cn


目前，我市某直属工商局正在查办一起供电企业收取用电押金涉嫌限制竞争行为的案件。在此笔者对本案引起的争议谈谈自己的看法，希望对工作有所裨益。
【案情简介】
该案当事人某供电企业向申请用电的非居民用户收取“用电押金”后方予供电，否则不予供电。当事人收取“用电押金”没有用于抵顶电费和滚动结算，而是长期占有，直至该用户终止用电时方准予退还。
【案件争议及分析】
一、限制竞争行为的判定依据
公用企业的垄断地位是自然行成和依法占有的，它的每一经营行为都是在其垄断地位上作出的，我们反对的并非这种借助垄断地位的经营行为，而是滥用其垄断地位的经营行为。也就是说，使用和滥用都是借助了其垄断地位，关键是如何界定的问题。通常有两个依据，第一是从强制交易的角度，看交易行为是否违反了用户的自愿原则。第二是从“依法具有独占地位”的所依之法上来判断。公用企业实施了法定独占行为是合法的，“滥用独占地位”实施的限制竞争行为必须不属于法定的独占经营的行为才属于违法行为。
二、争议之一，用电押金的性质
用电押金是什么？争议一方认为是定金，另一方认为不属于定金。
《担保法》中规定：“当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。定金应当以书面形式约定。当事人在定金合同中应当约定交付定金的期限。定金合同从实际交付定金之日起生效。”可见定金是保证的一种方式，是保证人对债权人承担的一项义务。
本案中的用电押金在约束用电一方履行电费债务方面，与定金的作用相同，但笔者认为，用电押金不能认为是担保法中的“定金”。原因是定金义务的设定是由当事人双方书面约定的，而用电押金这项义务的设定是否可以由供用电双方自由约定？答案并不一定。笔者认为，用电押金的实质要从其双方的实际权利义务和产生过程来分析。
实际上，用电押金只是通俗叫法，其实应是电费保证金。原能源部和财政部于1989年12月发布了《实行电费、电表保证金制度的暂行规定》规定：为了保证国家电费的回收，保障电度表资产的安全，特实行电费、电表保证金制度。电费、电表保证金是由用户存出，交供电部门分别用作电费债务和电度表资产无偿使用的一种担保资金。用电户因被撤消、解散、破产或其他原因未能履行供电协议(合同)而发生拖欠电费债务时，供电部门有权将该用电户存出的电费保证金抵作价款，用电户偿清电费债务后，供电部门应将抵作价款的保证金退存该用电户。通过该规定可以看出，上述电费保证金与本案中的用电押金的权利义务是一致的，用电押金实际是一种保证金，是作为用户偿还电费债务的担保资金。
继《暂行规定》之后，1995年12月发布的《中华人民共和国电力法》没有关于电费、电表保证金的规定，其中第42条规定：“用户用电增容收费标准，由国务院物价行政主管部门会同国务院电力管理部门制定。”1996年4月发布的《电力供应与使用条例》也没有关于电费保证金的规定，其中第23条规定：“申请新装用电、临时用电、增加用电容量、变更用电和终止用电，均应当到当地供电企业办理手续，并按国家有关规定交付费用；供电企业没有不予供电的合理理由时，应当供电。”1996年10月电力工业部发布的《供电营业规则》第82条有电费、电表保证金的规定，但只是说：“用户应按国家规定向供电企业存出电费保证金。”从这些个规定来看，第一，电费、电表保证金收取和取消对象包括所有用户；第二，是否收取电费保证金应由国家规定。
1999年，《国家计委、国家经贸委关于利用价格杠杆促进电力消费有关问题的通知》（计价格［1999］2189号）明确规定：“认真落实《国务院批转国家经贸委、国家计委关于停止执行买用电权等有关规定的意见》（国发［1998］32号）的精神，坚决停止执行控制非生产用电、超计划用电加价和买用电权等政策；取消省及省以下各级人民政府和电力企业自行征收的电力增容费；取消电力企业向用户收取的电费保证金和电度表保证金。”此规定取消了供电部门收取的电费保证金，供电部门自此之后向用户收取电费保证金是超出法定范围之外的行为。
二、收取用电押金的合理性
一方认为，用电押金的收取从民事的角度是合理的，另一方认为应从国家约束和经济法的角度来看是不合理的。
从民事法律的角度，供用电双方都是市场主体，按照契约自由的原则，可以约定双方的权利义务并和交易。有人认为，用电押金是双方约定的，是一种正常的交易行为。但笔者认为，这里的双方在实际中并不一定是完全平等的市场主体。供电企业是公用企业，属于垄断经营者，并依法具有独占地位。交易双方交易中的普遍性的权利、义务已由国家通过专门的法律法规予以设定。这表现了国家通过立法对公用企业（包括其它依法具有独占地位的经营者）的强烈的规制色彩，同时这也是国际通行做法。公用企业在市场中并不可作为一般的民事主体，除了一般的民事法律，还应按照特殊的法律法规享有权利和承担义务。供电企业的权利义务并非由交易双方约定，而应是国家设定和消除的。因此笔者认为，对于普遍收取电费保证金的权利和缴纳的义务应由国家而非供电部门设定。这样说来，即使用户未明确对供电部门收取用电押金的做法提出异议，供电部门也涉嫌超出国家规定在交易时设立不合理条件。
供电部门提出，当前有一种恶意拖欠电费的情况，为了顺利的收取电费，它们才向申请用电的非居民用户收取用电押金，这样做也是为保证国有资产不流失和受到侵犯。这个动机十分的恰当，甚至有些高尚。但这是个不是理由的理由。供电企业在我国是国有企业，它的资产理所当然的是国有资产，所谓要保持国有资产就是保持其本身占有的资产，就像要追求利润最大一样，这是每个经营者的本能。不能说其动机良好就代表其手段是合法的，这是两个层面上的问题。我们需要讨论的问题是这种以收取用电押的手段促进收取电费是否合法，是就行为谈行为。如果行为违法就应当受到法律的制裁。在现实中的确存在恶意拖欠电费的情况，但这不能成为供电企业把个别情况推及一般的理由，而且对于各种逃避电费债务的违法行为，可以通过法律手段、提高管理水平或者国家允许范围内的强制手段来解决，不能采用违反变相违反国家政策的方法。
用电押金到底是定金的一种并由双方自由约定的呢，还是一种特殊的保证金而由国家来约束实施的呢？这时一个值得深究的问题。


福建省人大


福建省拥军优属若干规定
福建省人大


（1996年11月29日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）


第一条 为加强拥军优属工作，促进国防建设，根据《中华人民共和国兵役法》、《军人抚恤优待条例》和国家有关法律法规的规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 国家机关、社会团体、企业事业单位、其他经济组织、城乡基层群众性自治组织和公民都应当依照本规定履行各自的职责和义务。
第三条 地方各级人民政府应当加强拥军优属工作的领导，及时解决拥军优属存在的问题，保证拥军优属工作的落实。
第四条 地方各级人民政府应当将拥军优属的宣传教育纳入爱国主义教育、全民国防教育和法制宣传教育规划。各级民政、司法和新闻等部门，应当根据宣传教育规划制定年度实施计划。
广播、电视、报刊等宣传媒体应当加强经常性的拥军优属宣传报道。每年元旦、春节期间，各地应当开展拥军优属宣传月活动，不断提高全民国防观念，培育拥军优属的良好社会风尚。
第五条 地方各级人民政府及有关部门和单位应当从技术、信息、资金、税收等方面积极扶持部队、军休所和优抚对象发展生产经营。
第六条 地方各级人民政府应当有计划地支持帮助驻高山、海岛、边远地区部队搞好水、电、路等基础设施建设和农副业生产，不断改善部队的工作和生活条件。
第七条 教育、劳动、人事等部门，要积极开展智力拥军活动，帮助部队搞好各类教育，培养军地两用人才。
第八条 科委和有关部门，要大力开展科技拥军活动，帮助部队培训科技人才、安排科研项目，优先转让科研成果。
第九条 在本省行政区域内，军用车辆过路、过桥、过渡、过隧道等免费通行。
第十条 现役军人、革命烈士家属、军队离休干部、革命伤残军人，游览、参观公园、纪念馆、博物馆，凭证免收门票。
革命伤残军人凭《革命伤残军人证》，免费乘坐市内公共汽车。
车站、港口、医院等对第一款所列人员应当单设窗口或挂牌优先服务。
第十一条 符合随军条件的现役军人配偶，经部队师（旅）以上政治机关批准随军后，公安、粮食部门应按规定及时办理户粮迁移手续。
对有工作的现役军人配偶，在调入单位尚未落实前，凭师（旅）以上政治机关证明，现役军人所在部队驻地的公安、粮食部门应予办理户粮迁移手续。
第十二条 用人单位招工、成人高校招生，在同等条件下对现役军人、革命烈士和特、一等革命伤残军人配偶应当优先录用或录取。
第十三条 被批准随军的现役军人配偶已有工作的，劳动、人事部门应协调用人单位优先安置，落实安置的时限一般不超过半年；无工作的，符合就业条件，劳动部门应优先介绍就业。
经批准随军而未随队的现役军人配偶，符合就业条件，所在地的劳动、人事部门应当按本地驻军随军家属待遇介绍就业。
第十四条 现役军人配偶和其他优抚对象从事个体经营的，工商部门应当优先办理营业执照，税务、银行等部门应当积极扶持。
第十五条 企业事业单位在调整劳动组合和人员结构时，对现役军人配偶应予照顾，对确需下岗的，劳动、人事部门和企业事业单位应负责再培训，并帮助优先重新就业。
第十六条 现役军人配偶所在单位除应按照国家规定给予探亲假外，当年现役军人已回家探亲的，其配偶仍可享受探亲假。现役军人配偶探亲假期间，工资、奖金照发。
第十七条 现役军人配偶所在单位在分配住房或集资建房时，应当按照本单位双职工及现役军人配偶职级待遇分配住房或集资建房，并在同等条件下优先；现役军人配偶无工作单位且属住房困难户的，当地房管部门应按照住房特困户优先解决。
第十八条 城镇义务兵在服现役期间，其家属单位在安排住房时，应将其计入家庭人口；紧缺房的农村义务兵家属需要用地建房的，所在村委会应当从建设用地指标中优先安排，用地审批机关应优先批准。
第十九条 拆迁现役军人家属、革命烈士家属、革命伤残军人房屋时，在同等条件下，拆迁人应给予及时补偿、优先安置。
第二十条 现役军人、革命烈士和特、一等革命伤残军人子女上小学的，教育部门应当尽可能就近安排在教学条件较好的学校就读；上中学的，按同等优先原则给予照顾。现役军人工作调动，教育部门和学校应及时为其子女办理转学手续。
荣立二等功以上或在边防、海岛、船艇、高山等艰苦地区连续工作十年以上的现役军人，经师（旅）以上政治机关证明，其子女可到亲属的在城市就近安排在教学条件较好的中小学校就读。
第二十一条 驻边防、海岛、船艇、高山等艰苦地区的部队需要在市区中城镇建立家属区的，各级人民政府应当在经费、土地审批等方面给予支持和优惠。
第二十二条 乡镇、街道办事处和村委会、居委会及企业事业单位，应当积极开展经常性的拥军优属服务活动，为现役军人、军队离退休干部和其他优抚对象排忧解难。
第二十三条 按照国家有关规定，成立福建省拥军优属基金会，接受社会各界的捐款，并按基金会章程开展活动。
第二十四条 地方各级人民政府及有关部门和单位应积极做好军队转业干部的安置、就业工作，并按照国家的政策规定，落实军队转业干部的政治、生活待遇。有关单位不得拒绝接收组织、人事部门统一分配的军队转业干部。
第二十五条 各有关部门要积极做好移交地方的军队离退休干部的安置和军队无军籍退休退职职工的接收工作，对需要建房用地和购房的，应当优先优惠办理。移交地方的军队离退休干部的医疗关系，纳入当地公费医疗管理，医疗费用按国家有关规定执行。
第二十六条 有关单位必须接收当地人民政府分配的城镇退伍义务兵和转业志愿兵，保证其第一次就业。对拒不接收的，主管部门应当责成其从接到安置任务之日起，发给安置人员该单位职工的平均工资，直至上岗工作。
第二十七条 义务兵在部队获得荣誉称号或立功的，由家属户口所在地优待金发放单位增发优待奖励金，其标准不低于：
（一）由军以上单位授予荣誉称号或荣立一等功的，为当年优待金的百分之一百；
（二）荣立二等功的，为当年优待金的百分之六十；
（三）荣立三等功的，为当年优待金的百分之三十。
第二十八条 现役军人死亡，由县（市、区）民政部门按规定发给其家属一次性抚恤金。
一次性抚恤金标准：革命烈士为80个月工资，因公牺牲军人为40个月工资，病故军人为10个月工资。
为弘扬革命烈士精神，县级人民政府应再发给革命烈士家属一定数额的褒扬金。
第二十九条 获得荣誉称号和立功的现役军人死亡，可增发一次性抚恤金，增发比例为：
（一）被中华人民共和国主席或者中央军事委员会授予荣誉称号的，增发百分之五十；
（二）被军区（方面军）授予荣誉称号的，增发百分之四十；
（三）荣立一等功的，增发百分之三十；
（四）荣立二等功的，增发百分之二十；
（五）荣立三等功的，增发百分之十。
荣立多等或多次功勋的，按其中一次最高等功勋的增发比例计发。
第三十条 革命烈士、因公牺牲军人、病故军人的家属及在乡复员军人，按规定条件享受定期抚恤金或定期定量补助，其标准应当随着经济发展和人民生活水平的提高作相应调整。
第三十一条 对领取伤残抚恤金、保健金的二等乙级以上革命伤残军人实行公费医疗，医疗费由县（市、区）公费医疗机构统一管理，实报实销。
特等、一等革命伤残军人享受护理费待遇，领取伤残保健金的，由所在单位发给护理费；领取伤残抚恤金的，由县（市、区）民政部门发给护理费。其护理费年标准不低于当地上年度职工平均工资的下列比例：
（一）因战、因工特等的为百分之五十；
（二）因战、因公一等的为百分之四十；
（三）因病一等的为百分之三十。
第三十二条 领取伤残抚恤金的革命伤残军人，在国家规定抚恤标准的基础上，各级人民政府应根据当地物价、生活水平，另发给适当的生活补助费。
第三十三条 革命烈士家属、革命伤残军人、复员军人及带病回乡的退伍军人，在享受国家抚恤、补助基础上生活仍有困难的，由当地人民政府从优待金中解决，保证其生活水平略高于当地群众一般生活水平。
第三十四条 享受定期抚恤金或定期定量补助的对象死亡时，除发给当月的定期抚恤金或定期定量补助外，另加发半年，作为丧葬补助费。
第三十五条 各级人民政府对拥军优属工作中做出显著成绩的单位和个人，应予表彰和奖励。
违反本规定的单位和个人，各级人民政府或主管部门应予通报批评或依法给予行政处分。贪污、挪用、克扣优抚经费的，依法追究法律责任。
第三十六条 本规定自公布之日起施行。



1996年11月29日