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预期违约与不安抗辩——对合同法相关规定的思考/李洪奇

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 06:02:58  浏览:8113   来源:法律资料网
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预期违约与不安抗辩
——对合同法相关规定的思考

李洪奇


前言
违约制度是合同法的重要内容,完善的违约制度是合同顺利履行的有力保证。国际贸易立法统一化运动的产物——《联合国国际货物销售合同公约》,是有关国家在消除货物买卖法律冲突、促进国际贸易发展方面的重大成果,得到各国政府、贸易界、法律界的重视和好评。该公约的大多数条款具有较强的学理性,也是切实可行的。它规定了两种类型的违约制度:预期违约与实际违约,根本违约与非根本违约。预期违约,又称先期违约,是英美法上的制度,公约借鉴了这一制度并建立起自己的体系;大陆法系没有预期违约制度,他们的不安抗辩制度在相当程度上起到了与之相同的作用。《合同法》兼采两大法系,预期违约与不安抗辩都可以在其中找到它们的位置,但其规定与公约、英美法、大陆法都不同,而且尚未达到融会贯通、浑然一体的效果,其逻辑上的统一性、严密性、适用性等诸方面还存在着这样或那样的问题。本文将对预期违约制度的各种模式进行比较分析,探讨一下《合同法》在这个问题上的成功与不足,特别是预期违约与不安抗辩的结合问题。

一 关于预期违约
预期违约,是英美法上的独创制度,它是为了解决合同生效后至履行前发生在合同履行上的危险而建立的一项法律制度。预期违约制度充分体现了合同法上的诚实信用原则及公平原则,它对平衡合同双方当事人的利益具有重要意义。预期违约救济措施不仅可以有效减少实际违约所造成的损失,而且还可以及时的解决合同纠纷,从而在很大程度上避免社会资源的人为浪费。可以说,预期违约制度是英美法系国家对法制文明的一大贡献。

(一) 英美法上的预期违约制度
在英美法中,预期违约包括两种不同的类型,即明示预期违约和默示预期违约。明示预期违约制度起源于英国法院在1853年做出的关于霍切斯特诉德拉图尔案(Hochster v. De la Tour)的判决1,它是指一方当事人在合同规定的履行期限到来之前明确肯定的表示他将不履行合同。默示预期违约制度起源于英国法院1894年辛格夫人诉辛格(Synge v. synge)一案2,它是指一方当事人在合同履行期限到来之前其自身行为或某些客观情况表明他将不履行合同或不能履行合同。英美法预期违约理论立法,以美国《统一商法典》最为典型和完善。该法典第2610条对明示预期违约规定:“任何一方当事人表示拒步履行商味道期的合同义务,而这种毁约表示对于另一方而言会发生重大合同价值损害,受害方则可以:(a)在商业合理的时间内等待毁约方履约;或(b)根据第2703条或第2711条请求任何违约救济,即使他已通知毁约方等待其履约和催其撤回毁约行为;并且,(c)在上述任何一种情况下,均可停止自己对合同的履行,或根据本篇第2704条关于卖方权利的规定,将货物特定于合同项下或对半成品货物作救助处理。”3 第2609条对默示预期违约规定为:“(1)货物买卖合同意味着买卖双方负有不辜负对方要求自己及时履约的期望的义务。一方如有合理理由相信对方有不能履约的危险,前者可以致函后者要求其对及时履约提出充分保证,且在他收到这种保证之前,可以暂时中止与他尚未得到约定给付相对应的那部分义务,只要这种中止在商业上合理。(2)在商人之间,应根据商业标准确定认定具有不能履约危险的理由是否正当以及履约保证是否充分。(3)接受任何不当的交付和付款并不影响受害方要求对方对未来履约提供充分保证的权利。(4)一方收到另一方的正当要求后,若未能在不超过30天的合理时间内提供这种根据实际情况能按时履约的充分保证,即为毁约。”4
预期违约的两种形态都属于在履行期到来前毁约,它与实际违约的根本区别在于它们发生的时间不同。预期违约具有以下特点:
1.预期违约行为表现为在未来将不履行义务,而不是现实的违反义务。换句话说,这只是一种违约的危险或可能。确切的说,预期违约并不是真的违约,因为债务人可以采取补救措施而在履行期限到来时严格地履约。但是这并不意味着此种毁约就不属于违约,履行期限知识实际从事履行行为的期限而不是债务发生的期限,即使这种毁约发生在履行期限前也使债务人违反了合同规定的义务,同时表明他根本默示其合同债务,给对方的信赖利益造成损害。
2.预期违约侵害的是期待的债权而不是现实的债权。在合同规定的履行期限到来之前债权人不能请求债务人提前履行债务以提前实现其债权,但他享有期待权,这种权利也是不可侵犯的。
3.预期违约有其特有的救济方式。由于履行期未到,债权人为了争取合同的履行,可以给对方补救的机会,等待履行其的到来,要求对方履行;如果对方仍不履行,则预期违约已经转化为实际违约,债权人可采取实际违约的救济方式。或者,债权人可以在对方预期违约时就要求其承担违约责任。此外,预期违约侵害的是债权人的期待利益,一般是信赖利益,在损害赔偿的范围上与实际违约是不同的。
预期违约的两种方式,明示预期违约和默示预期违约都发生在合同有效成立后至履行期限到来之前,二者侵害的懂事债权人的期待权,但二者又有区别,表现在:
1. 违约构成不同。
构成明示预期违约应具备:(1)违约方明确的肯定的向对方做出毁约的意思表示;(2)明确表示在履行期限到来后不履行合同义务;(3)表示将不履行合同的主要义务;(4)毁约无正当理由。
构成默示预期违约应具备:(1)一方预见到另一方在合同履行期限到来时将不履行或不能履行合同,有两种情况:一是没有能力履约,二是不准备履约;(2)一方的预见有确切的证据,至于判断的标准,美国《统一商法典》规定为“有合理的理由认为对方不能正常履行”(第2609条);(3)被要求提供履约保证的一方不能在合理的期间内提供充分的保证。
2. 违约者的主观方面不同。
明示预期违约表现为一方能够履行而不愿履行,这种违约示明确肯定的,违约者的主观状态只能是故意。而默示预期违约表现为两种情形:一是一方当事人客观上没有能力履行合同,即履行不能,这种情形往往是从一些客观事实推测到的,如一方出现资金困难,支付能力欠缺,负债过多难以清偿等;二是一方当事人客观上能够履行合同,但却不打算履行合同,如该当事人商业信用不佳,已将部分货物转卖出去等等,这种情形,往往是从当事人的某些行为推测导的。因此,默示预期违约中违约者对违约行为的发生主观上既可能是出于故意,也可能是出于过失。
3. 救济措施不同。
明示预期违约发生后,受害方有权选择救济措施,即受害方要么不接受对方预期违约的表示,等对方的履行期限到来之后,要求对方实际履行,如果届时对方不实际履行,再按实际违约要求对方承担责任;要么接受对方预期违约的意思表示,立即解除合同并可以要求对方赔偿损失。而默示预期违约发生后,受害方享有的第一个救济措施是通知对方要求其在一个合理的期限内提供将来能够履行合同的担保,在必要、合理的情况下可以中止履行合同,而不是立即解除合同。如果对方在收到通知后的一个合理期限内并未提供将来履行合同的充分保证,则默示预期违约就转化为明示预期违约了,受害方可以象明示预期违约发生时那样采取选择的救济措施,保护自己的利益。

(二)《联合国国际货物销售合同公约》上的预期违约。
《联合国国际货物销售合同公约》(以下简称公约)也采用了预期违约的概念,在第五章第一节的第71条、第72条作出了规定。第71条:“(1)如果订立合同后,另一方当事人由于下列原因显然将不履行其大部分主要义务,一方当事人可以中止履行义务:他履行义务的能力或他的信用有严重缺陷;或他在准备履行合同或履行合同中的行为。 (2)如果卖方在上一款所述的理由明显化以前已将货物发运,他可以阻止将货物交给买方,即使买方持有其有权获得货物的单据。本款规定只与买方和卖方间对货物的权利有关。(3)中止履行义务的一方当事人不论是在货物发运前还是发运后,都必须立即通知另一方当事人,如经另一方当事人对履行义务提供充分保证,则他必须继续履行义务。”5 第72条:“(1)如果在履行合同日期之前,明显看出一方当事人将根本违反合同,另一方当事人可以宣告合同无效。(2)如果时间许可,打算宣告合同无效的一方当事人必须向另一方当事人发出合理的通知,使他可以对履行义务提供充分保证。(3)如果另一方当事人已声明他将不履行其义务,则上一款的规定不适用。”6
可以看出,《公约》虽然借鉴了英美法,引入了与实际违约相对的预期违约的概念,但具体的规定与英美法有很多不同:
1. 预期违约的划分方法不同。
英美法将预期违约分为明示违约与默示违约,公约则分为预期根本违约(第72条)与预期非根本违约(第71条)。所谓“根本违约”,公约第25条规定:“一方当事人违反合同的结果,如使另一方当事人蒙受损害,以至于实际上剥夺了他根据合同规定有权期待得到的东西,即为根本违反合同,除非违反合同一方并不预知而且一个同等资格、通情达理的人处于相同情况中也没有理由预知会发生这种结果。”7 从公约第72条第一、第三款的规定可以看出,预期根本违约也有明示与默示两种情况,而非根本违约则主要示默示的。
2. 判断毁约的标准不同。
公约第71条对中止履行义务的前提规定得比较详尽、具体,从其履约能力、商业信用及履约行为等三方面考察;而英美法在这方面的规定则比较简单,美国商法典仅有“有合理理由”的标准,在适用中有较大的主观随意性。
3. 提供充分履约保证的期限的规定不同。
当存在一方当事人有可能违约的情况时,另一方当事人可要求他在合理的时间内提供履约的充分保证,并有权在得到充分保证之前中止履约。美国商法典第2609条明确规定了30天的提供履约保证的期限,超过该期限即构成预期违约;而公约第71条仅规定了中止履约的一方有立即通知另一方的义务,至于保证的期限和不能提供充分履约保证的后果,公约都没有规定,这是公约的一点缺憾。
4. 预期违约的法律救济方法不同。
美国商法典规定,明示预期违约,另一方可以等待对方实际违约或者行使各种损害求偿权(包括解除合同);默示预期违约,另一方可以要求对方提供履约保证和中止履行合同。而公约规定,对预期根本违约,受害方可以解除合同并行使各种求偿权,对预期非根本违约,则有中止履行合同、要求对方提供履约保证和停运的权利。可以说,二者的差异主要由于他们对违约的分类不同,但舅舅及方法来说,二者是大致相同的,特别一点的停运权其实也可以看作中止履约的一种。

二 关于不安抗辩(权)
不安抗辩是大陆法上的概念,它具有与预期违约相似的功能。
大陆法系的通说认为,在清偿期到来之间,债权人并不享有实际请求履行的权利,因而此时并不发生债务人不履行债务的责任。履行期限是为了债务人的利益而设的,债务人可以在履行期限到来之前提前履行而债权人则无权请求提前履行。为了贯彻公平原则,避免先履行的一方当事人蒙受损失,大陆法发展出了不安抗辩权制度。具体是指“当事人之一方应向他方先为给付者,如他方之财产于订约后显形减少,有难为给付之虑时,在他方未为对待给付或提出担保前,得拒绝自己之给付。"8 它又称拒绝权,具有留置担保的性质。在对方履行对待给付或提供担保之后,不安抗辩权归于消灭。9

(一) 不安抗辩权的制度建设
按照传统民法,不安抗辩权的发生需具备三项要件:一,双务合同的双方的债务的履行时间不同,一个在先,一个在后,如果是同时履行,则只能产生同时履行抗辩权;二,双务合同成立后对方的财产状况发生恶化;三,对方财产明显减少,有可能影响其给付义务的履行。
大陆法国家对不安抗辩权都有规定。法国民法典第1613条规定:“如买卖成立后,买受人陷于破产或处于无清偿能力致使出卖人有丧失价金之虑时,即使出卖人曾同意延期支付,出卖人也不负交付标的物的义务。但买受人提供到期支付的保证者,不在此限。” 德国民法典第321条规定:“因双务契约负担债务并应向他方先为给付者,如他方的财产于订约后明显减少,有难为对待给付之虑时,在他方未为对待给付或提出担保之前得拒绝自己的给付。" 其他如台湾民法典第265条、奥地利民法典第105条、瑞士民法典第1469条等对不安抗辩权均有规定。分析可见,法国民法典的规定只对买卖合同的出卖人适用,偏重于保护卖方利益,而德国法则不限于买卖合同而推及一切双务合同。而且,法国法的规定主张不安抗辩权的条件是采用支付不能主义,而德国法的规定则较为概括,因而,先为给付义务人的拒绝给付权依照法国发将大部分丧失其行使的机会。所以,同时大陆法系,同时不安抗辩权制度,在不同国家也不尽相同。相形之下,以德国的为优。

(二) 预期违约与不安抗辩
从不安抗辩权的构成要件上看,与默示预期违约有较大相似之处:二者是在合同订立后至履行期届满之前,一方未明确表示将不履行合同义务,但另一方根据客观情况预见其有届时不会或不能履行的危险,不同之处在于:
  1.适用的条件不同,不安抗辩权适用于双方当事人履行债务有先后顺序的情况,而默示预期违约无此限制。
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当前警察执法存在的问题及对策

翟伟


[ 内容摘要 ] 当前,在警察执法过程中存在许多问题,如不履行法定职责,违反程序办案,滥用职权,粗暴执法等。这些问题严重影响了我国法治建设的进程,其主要原因是:执法指导思想不正确,警察队伍整体素质不高,公安体制的弊端及公安法规的不统一,不规范。解决的方法有:树立“人性化,以人为本”的执法理念,加强并提高警察队伍的整体素质,推进公安体制改革,建设规范的公安法规体系等。
[ 关键词 ] 警察 警察执法 法治 体制改革
随着法治社会构建的一步步深入,对执法环节的关注也日渐增多,执法过程的好坏是法制建设的体现,执法水平的高低,质量的好坏,凸现了我国法治的建设程度及文明程度。警察是构建和谐社会,维护社会稳定的专门力量,又是执法的主体之一,警察执法是现阶段我国执法的重要内容。现阶段的警察执法,已经有了很大的改善,但距离法治的目标人民群众的要求,还有很大差距,存在较多问题,如滥用职权,粗暴执法等,这些问题是制约我国法制建设的瓶颈,解决这些问题,对于我国法治的建设,具有重要意义。
一 当前警察执法存在的问题
(一)执法理念,指导思想错误
随着改革开放的深入,我国民主法制建设的步伐也不断加快,然而在部分警察身上,一些不合时宜的传统执法观念没有得到及时的清理,特别是法治意识和人权保障意识没有很好确立,在执法过程中,还有很多问题存在,具体表现在:1 不重视理论学习及“以人为本,人性化”执法理念的培养,表现在现实中,理论修养不深,法律知识匮乏,执法方式简单,粗暴,接待群众缺乏耐心等。2 不履行或不认真履行法定职责,《人民警察法》第六条规定了公安机关及其人民警察的十四项法定职责,在现实中一些公安机关及其人民警察没有很好的履行这些职责,这在当前一些基层公安机关中表现得尤为明显,首先是不及时处理群众的报警,不及时立案及调查,其次是对群众保护人身,财产权利的求助,不理不睬或拒绝履行,再就是对公民依法申领证件,执照,故意刁难,无故拖延等。比如办理伤害案件,一些派出所接到报案后,不管案件大小,先叫治保会或协警处理,而这些人无专业警察素质,往往延误时机,最终导致加害人逃避制裁,受害人合法权益得不到保护。
(二)违反法定程序办案
1 执法主体不合法:在基层派出所,协警,保安参与办案,制作笔录,有的派出所,甚至让见习生参与办案,笔者暑期在派出所见习时,就“有幸”单独进行讯问并制作笔录。2 违反地域管辖,部门管辖规定执法办案,如派出所跨辖区查赌,抓嫖,派出所上路查处交通违章行为等3 违反程序办案,在基层派出所,先调查后立案,先处罚后裁决等执法现象大量存在,当场处罚不出示证件,处罚决定书不及时送达等问题也时有发生4 超越职权审批,如派出所所长审批刑事案件。
(三)滥用职权
1.滥用罚没权:表现最明显的就是自由裁量权的滥用,同类案件违法情节相似,罚款数额却相差悬殊,原因在于当事人态度的好坏或有无重要“关系”。其次是乱罚款现象大量存在,在办理赌博、卖淫嫖娼等案件中,以罚代刑、以罚代教的现象还很多。2.滥用强制性措施:首先适用强制性措施的随意性大。比如对嫌疑对象的强制传唤,超过24小时还进行非法关押。其次随意扣押处置涉案财物,如不按规定审批登记后就扣押,久不处置等。
(四)粗暴执法的存在
1.办案中的变相体罚,刑询逼供仍然存在。2.对待来访群众不耐烦,不愿意接待。如派出所民警对某个屡次上访的群众“讨厌”之至,以致于该人每次来派出所都没有民警接待。3.处理治安纠纷案件,多采用强制手段,不重视引导及思想教育。这种现象是导致警民关系不和谐的主要原因。笔者粗略统计,大部分公民对警察粗暴的形象不满,希望有所改善。
二.存在问题的原因分析
产生上述问题的原因是多方面的,既有体制不完备,不适应,法规不统一等客观原因,又有部分民警综合素质不高,执法观念保守、落后等主观原因,最主要的有以下几个方面:
(一)缺乏正确的执法理念
改革开放以来,我们的经济、政治不断发展,但一部分警察并没有树立相应的执法理念,指导思想,最根本的表现是指导思想偏差,执法观念不适应,1.科学发展观,以人为本的人性化意识,没有很好确立、表现为执法手段的简单、粗暴,以及违悖法治精神,前期吵的沸沸扬扬的“杜宝良违法现象”中执法部门就违背了人性化的执法理念,使执法本应有的教育、警示及制裁三种功能,只剩下了制裁的功能。达不到警示教育的目的,显然违背了法治精神,也造成了公安机关相当尴尬的局面。2.缺乏法制理念与执法为民的理念,以 言代法,以权代法,唯长官意志和权力执法,这是目前执法中最大的问题,也是产生一系列执法问题的根源。
(二)警察整体素质不高,队伍不规范
有一调查统计表明,目前我国警察队伍具有大专以上学历的占总数的52.3%,这较之上世纪90年代的3.9%,已有了长足的进步,但调查结果又表明,57.3%的高学历警察,多在办公室,在基层的很少,目前我国警察的整体素质状况令人担忧。1.部分民警缺乏应有的法律业务知识,导致业务不精,对新形势下执法办案的要求不了解,导致粗暴执法,违法办案,比如这几年,从地方和部队转业军人中录用的新民警,只进行了短期的培训,没有系统地学习法律业务知识,不能适应岗位执法的要求,2.一些民警职业道德水平不高,缺乏应有的工作责任心,一方面是拜金主义,享乐主义思想严重,比如对没有经济利益的案件能推则推,而对有经济利益的案件的案件则争着办理,借办案之机,吃拿卡要,有的甚至索贿受贿、贪赃枉法,笔者在基层实习时就发现,对打架纠纷等治安案件,民警互相推诿,不愿办理,而很多民警却忙于办理抓嫖、抓赌案件,个中缘由,我们大家都很清楚?抓嫖抓赌案件油水“多”,而打架、吵架等纠纷案件则既“浪费”时间,又无油水可捞。
(三)公安管理体制存在弊端
随着市场经济的不断推进,现行的公安管理体制弊端日益显现,人事管理体制、财政保障体制,执法监督体制都不能适应当前的执法活动,表现在:1.人事管理体制不适应,目前,公安机关列入地有政府机构编制序列,实行公务员人事管理;地方组织人事部门的制约,内部人事管理,缺乏自主权,2.财政保障机制不适应,现行公安办案经费重要靠财政拔款,这取决于地方经济发展水平,财政状况及有关领导的重视程度,各地经济发展不平衡,导致一些经济不发达地区的公安经费,难以达到基本保障,资料显示,发展中国家维护治安的经费占财政收入的9.9%,我国仅占2.8%,是少数低经费国家之一。因而产生某些“创收”权钱交易等腐败行为,如警察与妓女联手罚款创收,以罚代刑,以钱代罚等,并且经费过低,严重影响了警察执法能力和质量的提高,在执法过程中发生的某些徇私枉法、滥用权力、以权谋私、渎职违法等直接、间接侵犯人权的行为,与之有密切关系,3.执法监督体制不力,(1)监督与被监督意识薄弱,表现在:一方面将权力与监督对立起来,另一方面主要是对执法监督畏难,部分民警认为监督就是干扰办案,监督就是故意找茬,对监督持抵触心理。(2)有关监督的制度不健全。《人民警察法》第六章专门对执法监督的有关问题进行了规定,但太过原则,《公安机关督察条例》等相关法律、法规的颁布,同样存在上述问题,太过原则、僵化,没有考虑到变化的现实。(3)监督的视野不够宽敞,只强调了内部监督,而外部监督往往流于形式,群众监督渠道不畅。
(四)公安法规的不统一,不完善
这主要表现为立法滞后、法律法规不完善,我国现行法律不完备,尤其是相关行政处罚方面没有统一的程序法,多而是分散于各实体法律法规中,如公安机关常用的《治安管理处罚条例》,刚颁布尚未实施行的《治安处罚法》同《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律不配套,常发生矛盾,互相抵触,如对卖淫嫖娼的处罚规定中就出现罚则相同,量罚尺度不同,这些给民警执法带来了困难。其次法律还存在“空白地带”,比如对取得证据的法律程序方面,我国刑诉法没有禁止以非法取得的证据可以作为定案的证据,在法律上为警察以刑讯逼供取证留下了漏洞,虽然最高法院以司法解释规定各级人民法院判决案件时,不得采取非法取得的证据为证据,但这对于警察的行为并没有直接的强制性约束力,因为警察属于行政机关而非司法机关,此外,我国对刑讯逼供的法律规定又太过原则,缺乏可操作性,导致了在现阶段警察执法办案时,存在大量的刑讯逼供现象。
三、解决问题的途径
(一)树立以人为本,人性化的执法理念
1.确立良好的法治意识,人权保障意识,在改革不断深入的情况下,要使民警执法的思想和理念跟得上我国民主,法制建设的步伐,就必须确立良好的法治意识和人权保障意识,首先是在处理法律与权力的关系上,摒弃以往根深蒂固的权力至上思想,改变部分民警习惯按领导意志办事的陋习,重视法律的要求,做到法律面前人人平等,切实从保障人权、维护公民合法权益出发来执法,杜绝取权合法,以权代法的现象,其次是对执法的认识程度上,要认识到保护公民的合法权利才是执法的最终目的,那些漠视公民权利,认为只要是打击犯罪,就可以不顾违法嫌疑人和其他公民的合法权益,为了稳定大局,侵犯一些人的权利也在所难免的想法和行为都是错误的,要做到“权为民所用,利为民所谋”,树立执法为民的思想,把实现好,维护好,发展好广大人民群众根本利益作为执法工作的出发点和落脚点,把人民群众满意作为公安执法工作的最高标准。
2.建设和谐的警民关系,牢记执法为民,人民群众是公安执法工作的基础,而人民警察的宗旨是:全心全意为人民服务,人民群众是公安工作的基础,和谐的警民关系对于公安工作的开展具重要意义,是构建和谐社会的重要内容,也是我国民主法治建设的要求,和谐的警工关系,要求人民警察严格执法,热情服务群众,警民间形成一种相互支持,相互理解的良性的互动,有利于执法工作的改善。
(二)加强教育培训,全面提高警察素质
1.应通过修改国家公务员条例和有关警察人事管理的法律、法规的内容,进一步改革和完善警察的考试、录用、培训、考核、奖惩等管理制度,使我国警察的包括文化水平道德素养,法律知识,人权知识等在内的整体素质及以明显提高。
2.突出警察法律业务素质的培养提高,这是确保公安执法质量的核心问题,也是目前影响执法质量的主要问题,提高警察的法律,业务素质,关键是加强民警对执法相关法律的学习及对业务知识的熟练掌握,中央政法委刚出台了规范警察执法行为专项整改活动及开展培训考核工作的意见,意见规定:对重点岗位的执法警察要定期考核,以作为评定警察执法资格的重要依据,培训考核的重要内容是警察工作的基本法律,执法程序和工作规范,培训考核不合格的,取消执法资格,调离执法岗位,笔者认为此举甚好,一方面提高了执法民警的业务素质,另一方面从心理上使执法民警重视法律业务素质的提高。从而有行于民警整体素质的提高。
(三)建立规范统一的警察法规体系
要使公安工作和队伍建设有法可依,有章可循,把各项公安工作和队伍建设全国纳入法制化轨道,公安立法就要从实际出发,遵循立法之规定,并贯彻公开公正,便民利民的原则,统一规范,这样对执法工作的开展进行亦有现实意义。1.从实际出发,进一步完善从刑诉法到警察办案具体规定的各项程序,严格规范警察及公安机关的行政行为,切实防止警察滥用职权,侵犯人权。
2.对不同部门规章之间,部门规章与地方法规间有冲突,不协调的条款进行修改,进一步明晰职责权限。
3.统一公安机关处罚方面的法律,新出台的《治安处罚法》还存在很多问题,与《行政处罚法》、《行政复议法》还存在矛盾规定,多头执法等规定,应进一步统一相关规定,以明确其职责,节约警力,并“减负”于民。
(四)推进警察体制改革
1.首先是建立:条块结合,以条为主,特殊情况下公安内部垂直领导的领导管理体制,撤消重复建设的公安派出机构,整合统一,将组织人事业务统一领导,最大限度的发挥公安机关整体作战效能,减少其他地方部门的干扰,减少非警务活动,比如,依据地方(辖区)治安状况设立公安派出所,而不是“一刀切”,原则性的凡地方都要设立派出所,确立能够合并的就要整合,依据实际情况建立警署,既有利于节约警力,又有利于改善县级公安机关经费保障。其次建立符合公安职业特点的人民警察职务序列,在国家公务员序列中单列出来,同时优化重新整合警力资源,最大限度地将警力沉列到一线,实行小机关,大基层,切实解决头重脚轻、机关化严重的问题及职能交叉,人浮于事问题,警力的配置,从实际出发。
2.改变由地方政府提供维护治安经费的机制
(1)逐步提高维护治安经费,占国家财政收入的比重。(2)改由中央统一从国家财政中拨款,充分保证警察维护治安所需的经费和设备。
3.深化执法责任制,加强执法过程监督,提高执法质量,强化执法监督,要做到个延伸,遵循“广泛监督、深入现场、内外联支、超前控制”的原则:实现监督工作的主动性、前瞻性、深层性。(1)由事处置向事前预防延伸,一方面加强监督部门的信息保障,加强信息交流、协作,建立全方位的监督体系,另一方面随警察执法的过程,同步监督,随程控制。(2)监督工作由监督执法查纠向服务保障延伸,具体表现在两个方面,一是监督机关要反馈信息,辅助决策,二是保护执法,加强执法者的心理疏导,这样做,一方面加强了监督工作的力度,另一方面又使监督工作由被动到主动,既改变了监督工作的被动局面,又有利于执法决策的完善。


警察执法的改善是一项长期而艰巨的任务,对公安体制的改革也需不断推进、完善和巩固,只有这样,才能实现我们建设法治和谐社会的宏大目标。

[参考文献]

[1]李林. “中国警察的组织与权力”,《人权与司法》中国法制出版社1999年三月第一版。

关于在村镇建设中做好防控非典型肺炎工作的紧急通知

建设部


关于在村镇建设中做好防控非典型肺炎工作的紧急通知

建村电[2003]15号


各省、自治区建设厅,直辖市建委、北京市农委,新疆生产建设兵团建设局:

  根据温家宝总理在全国农村非典型肺炎防治工作电视电话会议上的讲话精神,为严防非典型肺炎(以下简称“非典”)疫情在农村村镇的蔓延,现就村镇建设中做好防控“非典”工作的有关问题紧急通知如下:

  一、高度重视村镇建设中的防控“非典”工作

  村镇人口总量大,村镇数量多且分布面广,医疗卫生基础设施薄弱,技术力量不足,疫病监测体系不健全,农民普遍缺乏必要的卫生防疫知识,存在着“非典”疫情扩散的隐患。阻断“非典”疫情向农村蔓延,保护农民的生命安全,是当前抗“非典”的重要任务。各级建设行政主管部门,特别是村镇建设主管部门必须高度重视,加强领导,认真组织,措施到位。

  二、加强村镇基础设施规划建设

  要按照《村庄和集镇规划建设管理条例》、《村镇规划编制办法》、《建制镇规划建设管理办法》和村镇规划的要求,加强村镇基础设施和公共卫生设施建设。当前,各级建设行政主管部门要组织力量,尽快对县、乡(镇)两级卫生防疫机构的规划建设作一次检查,并根据卫生部门的意见和规划建设标准,将拟建的各级医疗卫生设施纳入规划,科学选址;对拟改、扩建的县、乡、村级卫生医疗设施,要积极做好前期准备工作。

  三、加强村镇饮水防疫和安全管理

  加强村镇水源特别是饮用水管理。在已经进行改水改厕和有集中供水的地方,要加强水源管理,严格按管理规程操作。要督促供水企业在引水、制水和配水的各个环节落实防疫措施,保证供水水质。水源分散的地方要加强对村镇居民和农民的防疫指导,人畜饮水尽量分开。在取水口防护区内的渔、畜、禽养殖场应一律搬迁。要继续做好农村改水改厕工作。县级以上有关部门要加强对村镇供水的监督指导,切实保证饮水卫生。

  四、建立健全垃圾污水收集和安全处理系统

  针对村镇公共卫生设施不全,条件较差,垃圾、粪便的处理管理不够,有可能成为疫病传播途径的实际情况,要积极配合有关部门,大力开展爱国卫生运动,发动群众对公共场所、主要道路等处进行卫生大清理和消毒。在没有集中垃圾处理设施的地方,要通过组织引导,充分利用村民自治的组织优势,建立定期垃圾清运制度,选择合适的地点填埋,并对生活垃圾处置场所和运输工具及公厕采取消毒措施。

  要加强对村镇医疗机构排放污水及垃圾处理处置的指导和管理,医疗污染废弃物应集中焚毁,严禁医疗废弃物混入生活垃圾清运处理系统,防止细菌和病毒传播。在镇区和医疗卫生防疫地区,禁止畜禽散养。要切实加强村镇居民家养畜禽的疫病防治,落实防疫的各项制度和措施。要提倡文明的生活方式,鼓励居民和农民把家养畜禽与居室隔开。

  五、贯彻“三就地”原则,加强对村镇中农民建筑工和外地返回的农民建筑工管理,加强对村镇工匠和流动短工的管理

  对在村镇中的农民建筑工,必须按照属地管理原则,做到健康人员就地预防,有接触史的就地观察,已确诊的就地治疗,绝不能将患者送回原籍或推向社会。村镇中的建筑单位要从大局出发,安排好企业生产经营,为农民工继续务工创造条件,及时向农民建筑工人做好“非典”防控方面的宣传。发现“非典”疫情地区的建筑施工务工人员不得擅自离开现务工所在地;发生“非典”疫情地区工地之间应禁止人员流动调配。村镇建设管理部门要在当地政府统一领导下,对当地建设施工单位的外来务工人员情况进行充分了解和统计,对从外地返回的建筑施工务工人员的情况也要及时掌握。

  六、加强村容镇貌的整治和重点部位的防控工作

  要在当地政府领导下,与有关部门协调合作,大力加强村容镇貌的整治。加强对城镇居民和农民聚集的地方和场所的防控工作,特别是车站、码头、建筑施工工地和集贸市场要加强管理、监测和经常性的消毒,保证垃圾清运系统正常运转和良好的环境卫生。要下决心迁建分散沿路经营的集贸市场,通过固定场所、集中摊位,强化管理和卫生防疫。对出现非典型肺炎患者和疑似病人的村镇集贸市场,要通知当地政府,由政府依法责令停止营业。

建  设  部
二○○三年五月九日




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