国务院办公厅转发国家计委等部门关于严格控制造修船基础设施重复建设意见的通知

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也谈人民监督员的监督问题
——评杨婷婷的《人民监督员的监督范围及效力探讨》

宋飞


　　今年8月，本来想报考福建省晋江市人民检察院的公务员职位看看。当我把福建省公务员考试录用网上的报名资料填完后，开始等待所报考职位的报名人数。截至8月28日，也就是报名缴费的最后一天，我发现该院面向全国的那个02622（01）号岗位的考录比例已经达到154：8，实在是比刚刚参加完的湖北省公务员考试的竞争程度更为激烈！没办法，去了也有可能继续当炮灰！只得放弃到远房亲戚那里去拜会的念头。
　　但是失望之余，我不由得关注起该院的相关信息， 铺天盖天的“全国十佳检察院”、“全国先进检察院”、 “全国模范检察院”等字眼在我所搜索的网页中显得十分扎眼。长期以来，我只知道这里的私营经济相当发达，九牧王公司就在那里。但是实在不知道这样一个县级市的检察院也这么牛！同样是出于好奇，我在网上也查看了该院检察官杨婷婷的一篇论文《人民监督员的监督范围及效力探讨》，看了以后深有感触，于是就萌发创作此文的冲动！下面我就分以下几点来展开论述！
　　一、人民监督员的队伍构成
　　笔者认为，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。用当初万国名师杨雄的一句话来说：“人民监督员必须要是’法盲’才能担任！“可是很多地方并不完全是这样做的.比如说笔者所处地区，检察院聘请人民监督员的名单中就有纪委案件审理室主任、人大法工委主任、政协提案法制委员会主任。你能说这样一些人不懂法么？我看是不妥当的。至于其他的组成人员，则包括审计局副局长。总工会党组书记、报社主任、商场总经理、街道办事处纪委书记和地方税务局纪检组长。我把这些名单从头到尾看了一篇，没有一个平民。至于陪审员队伍，由于法院我以前工作过，以前曾违规地把一批律师、法律工作者、退休法官列为陪审员，现在则是将中学校长、局级单位一把手列为陪审员名单。因此，看了这么多实际中的事例，我感觉，这两个制度仍然无法和英美的陪审团制度相提并论。
人民监督员制度，理应多考虑让人民群众多多参与，如果单纯只考虑让一些有社会地位的“达官贵人”参与其中，我觉得这就有违这项制度设计的初衷。
　　二、人民监督员的监督范围
　　正如杨检所言，根据最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督:1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。万国名师张中就将上述“三类案件”和“五种情形”统称为人民监督员的8类监督范围。
　　但是对于其中的拟不起诉这种情形，我认为应该作狭义理解，仅指法定不起诉（又称绝对不起诉）案件这一种，而对酌定不起诉（又称相对不起诉）、证据不足不起诉（又称存疑不起诉）这两种案件，其决定主体都在检察委员会，而非检察长。对这两种案件，检察院都控制得很严。对其中的酌定不起诉案件，即犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要刑罚或者免除刑罚的，检委会甚至还享有一定的自由裁量权。
　　三、人民监督员的监督程序和监督意见的效力
　　对监督的程序来说，人民监督员提出意见，如果检察长同意的，检察业务部门就应当执行；如果检察长不同意的，则应提请检委会讨论，检委会讨论同意的，则应当依法作出决定，不同意的，人民监督员则可以申请上一级检察院复核。
　　实践中，多数人民监督员可能还是法律知识不熟，因此只能在检察院讨论案件的时候扮演“哼哈二将”的角色。就算有一些懂法的人民监督员（当然这有违制度设计初衷）提出了不同意见，如笔者所在单位的副主任就对检察院的案件定性提出过异议，但是正如杨检所说：人民监督员的监督意见没有确定力和强制力，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力，实质上最终的处理决定权仍掌握在检察机关手中。
　　因此，万国名师杨雄就认为：“人民监督员制度设置的形式意义大于实质意义！”
　　四、人民监督员与人民陪审员的区别
　　我在前面说过，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。但在具体制度设计上，二者还是存在一些差别的。万国名师张中就分析出两个区别，这里我就作一下介绍：
　　（一）资格条件：受到刑事追究的人，在理论上是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的；开除留用的人，在理论上也是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的。
　　（二）监督对象：从事物的相似性上来看，检察院的拟不起诉案件与法院的需要作出无罪判决的案件是相通的。对于需要作出无罪判决的案件（包括证据不足的无罪判决和不负刑事责任的判决），法院这边是可以由人民陪审员介入审理的；而对于酌定不起诉案件和证据不足不起诉案件，检察院这边则是不可以由人民监督员介入审理的。
　　由此可见，人民监督员的任职条件比人民陪审员要严格一些，而且其监督对象也比人民陪审员要狭窄得多
　　五、人民监督员的异地交叉监督和通过人大的个案监督问题
　　对于杨检文中的多项内容，我基本上表示赞同。但是她提出人民监督员最好实行异地交叉监督，我有着不同看法，如果实行异地交叉监督，这些来自外地的人民监督员的差旅费谁出？这种工作成本应该考虑进去。
　　另外，她还提出要通过人大的个案监督保证监督的有效性。这种说法我也不赞同，因为人大是立法机关，检察院是司法机关，个案监督本身就存在非议；况且人民监督员不等同于人大代表，由他们向人大申请对检察员的个案监督，总觉得有点不伦不类！
　　当然，我也只是一个外部人士，检察院的人民监督员制度如何完善，还请大家集思广益！


作者简介： 宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。


参考文献：

[1] 杨婷婷，福建省晋江市检察院检察官，《人民监督员的监督范围及效力探讨》，
原载：《法制与社会.旬刊》2010年第1期，转引自法律论文网，网址链接为：http://www.lawpass.cn/sifa/798.html
[2] 高其才编著，《2010年国家司法考试辅导用书》（第一卷）司法制度和法律职业道德部分，法律出版社2010年5月修订版
[3]杨雄，武汉万国培训学校2008年7月刑事诉讼法、司法制度与法律职业道德强化班讲课笔记（经笔者整理）
[4]张中，武汉万国培训学校2008年8月司法制度与法律职业道德串讲班讲课笔记（经笔者整理）
国务院安全生产委员会办公室


国务院安委会办公室关于进一步加强道路旅客运输企业安全生产管理工作的通知

安委办〔2008〕21号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会：


　　近期，道路交通事故多发，特别是运输企业一次死亡10人以上重大道路交通事故连续发生，给人民群众生命财产造成重大损失。这些事故的发生，充分暴露出一些地方安全生产责任不落实、企业安全管理薄弱、驾驶员违法违规行为严重、责任追究没有起到警示教育作用等突出问题。为切实汲取事故教训，坚决遏制和防范群死群伤恶性道路交通事故的发生，现就进一步加强道路旅客运输企业安全生产管理工作通知如下：

　　一、实行更加严格的道路交通安全责任制，深入排查治理道路交通安全隐患

　　各地区要进一步建立严格的道路交通安全责任制，切实把责任分解落实到每一个市、县、乡镇政府及有关部门。要将道路交通安全工作作为安全生产考核的重要内容，作为对各地区、各部门领导干部政绩业绩考核的重要内容。地方各级政府、相关部门和企业要切实落实好政府的监管责任和企业的主体责任，进一步深入开展隐患排查治理工作，认真查找在道路交通安全方面存在的薄弱环节和漏洞，特别是针对隐患治理资金投入不足、隐患治理不彻底的问题，查找在企业主体责任、政府监管责任方面存在的问题，明确责任，加大治理和防范措施工作力度，迅速扭转道路交通安全的被动局面。

　　对于一年内发生一次死亡30人以上特别重大道路交通事故或者发生三起一次死亡10人以上重大道路交通事故的，省级人民政府按规定要及时向国务院作出检查。各级安委会也要建立相应的发生事故约谈、检讨制度。中央及地方媒体予以通报。

　　二、实行更加严格的道路旅客运输企业市场准入，全面落实安全生产管理责任

　　交通运输部门要按照《道路运输条例》及有关规章的规定，严把道路运输企业市场准入关。对道路旅客运输企业的安全生产管理制度进行严格审查，审核企业安全生产目标与责任、安全生产基础保障、安全生产责任制度、安全生产操作规程、驾驶员管理制度、车辆管理制度、安全生产内部检查与监督等制度及其具体的落实措施，对安全生产管理制度达不到要求的，一律不予许可。对于已经颁发道路旅客运输经营许可证的企业，交通运输部门要实行严格的安全生产检查与考核制度，重点检查客运企业车辆日检/例检、驾驶员教育、安全例会、安全考核、责任追究等安全管理制度落实情况。对检查、考核中发现的问题，要责成企业限期进行整改、停业整顿直至取消许可。对于途经3级以下（含3级）的山区公路、达不到夜间安全通行条件的路段，夜间客运班线不予审批。

　　三、实行更加严格的营运驾驶员安全管理，严厉打击违法行为

　　公安部门要加大对客运车辆及营运驾驶员的动态监管力度，加大对客运车辆超速、超载等违法行为的查处力度。建立驾驶员交通违法、肇事信息查询平台，定期公布道路旅客运输驾驶员的交通违法行为及发生交通事故的情况，对驾驶客运车辆载人超过核定人数20%以上、超过规定时速50%以上的严重违法行为，及时通报给同级交通运输部门及驾驶员所属客运企业。交通运输部门要建立道路运输驾驶员诚信考核制度，将遵守交通法规、安全生产等情况作为主要记分考核依据，对于发生重大责任事故，或严重违反交通法规，考核记分达到规定分值的，要撤销其从业资格。

　　凡学校组织开展的学生集体出行活动，必须报上级教育行政部门审批，安排专门管理人员跟车，选择安全路线，并从严审查承运企业、车辆、驾驶员的资质，确保师生出行安全。

　　交通运输、公安、安全监管部门要督促道路旅客运输企业充分利用GPS等技术，建立道路客运车辆动态监控系统，加强对企业车辆的动态监管，避免超速、超载、疲劳驾驶、非法上下客和串线经营等行为。

　　四、实行更加严格的道路客运安全生产责任追究，防范重特大事故发生

　　安全监管、交通运输、公安等部门要按照事故调查“四不放过”的原则，依法对屡次发生超速、超载等违法违章、发生交通事故、存在重大安全隐患的道路旅客运输企业及其负责人进行责任追究及行政处罚。道路运输企业因主要负责人未履行安全生产第一责任人的职责，发生生产安全事故的，安全监管部门要按照《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的规定，对企业及主要负责人予以处罚。发生一次死亡10人以上责任事故的企业主要负责人，依法撤销职务或处二万元以上二十万元以下的罚款；撤销职务的，在5年之内不得担任道路运输企业主要负责人，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。发生事故的企业12个月内不得申请新增道路客运班线。对于12个月内发生两次及以上一次死亡10人以上责任事故的企业，安全监管部门要按照《安全生产法》的规定，责令企业停业整顿；经停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭，交通运输部门吊销其道路运输经营许可证或者吊销相应的经营范围。

　　

国务院安全生产委员会办公室

二○○八年九月三日