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略论立案监督的制度保障/赵景川

作者:法律资料网 时间:2024-07-26 05:09:01  浏览:8736   来源:法律资料网
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略论立案监督的制度保障

赵景川   顾苗
(安徽大学法学院 合肥 230039)

摘 要:本文针对我国立案监督制度在实践中面临的困境,提出了改革和重构立案监督保障机制的主张。作者首先分析了当前我国立案监督保障机制的现状及成因,指出其不足之处,并认为立法的缺失是造成这种情况的根本原因;接着作者提出了改革和重构的思路:对公安机关的立案监督保障,立法应明确建立四层相应制裁措施,对人民检察院自侦部门的立案监督保障在保留目前这种内部监督的前提下,创设检察审查会制度,实现监督目的。
关键词:立案监督;制度保障;检察审查会
Discussion on safeguards of supervision over placing cases on file
Zhao jingchuan  gu miao
(the school of law, Anhui university, Hefei, 230039)
Abstract: Directing against the predicament of supervision over placing cases on file in practice, this article holds that its safeguards should be reformed and rebuild. At first, the author analyzes the safeguards of supervision over placing cases on file in our country now, points out its weakness, and thinks that legislation is the fundamental reason. Secondly, the author raises his thinking: to public security organization, legislation should establish sanctionative measures at four layers;to procuratorial organization, legislation should reserve the internal supervision, and create examinational committee to achieve supervision over placing cases on file.
Key words: supervision over placing cases on file; systematic safeguard; examinational committee

有人类历史以来,监督一直是权力行使过程中的一个永恒的话题,因为“一切行使权力的人都会滥用权力,这是一条万古不易的经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”,“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[1]因此立案监督在刑事诉讼法的修改过程中也应运而生,但与其他诉讼监督制度相比,该制度的设计仓促而又粗略。“法的生命在于它的实施”[2],立案监督制度要想在刑事诉讼中占有一席之地,良好的制度设计必不可少,显然当前的制度设计远远达不到这个要求。我国的不少学者已经对这个问题进行了研究,然而一个突出的问题仍未得到解决,即立案监督制度的保障机制怎样去建立?如何去运行?笔者在本文中试以我国现行法律规定为依据,对此问题进行探讨!
一、 立案监督制度保障机制的司法现状及成因
刑事诉讼法已经确立了对公安机关和人民检察院自侦部门立案工作的监督制度,但是一个不容忽视的事实是,立案监督工作总显得力不从心,人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性,缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段,立案机关可以随意地将监督机关的监督活动抛在一边。通过下面这组数字的比较,可以清楚地看到这个事实:刑事诉讼法修改三年以来,全国检察机关共受理立案监督案件33960件,要求公安机关说明不立案理由29233件,公安机关接到说明不立案理由通知书后主动立案8883件,经审查认为公安机关不立案理由不成立通知立案16102件,公安机关已经立案15746件。[3]这种情况的存在严重的影响了人民检察院监督职能的发挥,对于立案监督制度的良性运行和健康发展极为不利。
从根本上讲,这是立法规定的缺失造成的:
(一) 刑事诉讼法第87条建立了对公安机关立案工作的监督制度,但这只
是一条原则性、笼统性的规定,缺乏具有可操作性的程序规定。虽然而后最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》对其程序规定进行了比较详细的补充,但我们应当看到,刑事诉讼法第87条及相关规定均是“柔性规定”,都只规定,“人民检察院有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力,公安机关应说明不立案的理由和执行人民检察院的立案通知”。而对于公安机关拒不说明不立案理由和拒不执行人民检察院立案通知的行为如何处理,立法却没有规定相应的制裁措施,即对公安机关没有绝对的适用效力。而从理论上讲监督的重要特点是高度的权威性和强制性,因而缺乏强制力保障的监督只能徒具虚名,实际效果不得而知。立法对此的回避态度使得公安机关有了对抗立案监督的一块“挡箭牌”,也阻碍了立案监督制度的有效运行。在此情况下,实践中人民检察院往往通过以下措施解决与公安机关之间产生的冲突:(!)建立特别的工作制度,如立案监督协调机制,加强与公安机关的联系与沟通。发现监督线索后,自己先进行初查核实,再通知公安机关及时立案,尽量避免公安机关产生抵触心理;(!!)通过有关政府部门,主要是政法部门进行协调,保证立案监督的实现;(!!!)积极争取人大的支持,必要时报请人大个案监督,对公安机关拒不执行人民检察院通知的行为,由人大敦促公安机关及时执行。但缺乏法律依据的上述做法总是困难重重,而且实践也证明了它的不足之处:(!)这些做法效力或者十分有限,或者适用范围不广,而且即使达到监督目的也浪费了大量人力、物力和财力,有违诉讼效率原则;(!!)由于监督手段仅仅局限于“纠正违法通知书”、“司法建议”之类,削弱了监督手段的强制力,最终对违法行为的处理或者“不了了之”,或者以“下不为例”告终,立案监督的目的没有完全实现。
(二) 根据《人民检察院刑事诉讼规则》第379条的规定:“人民检察院审
查逮捕部门或审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查;建议不被采纳的,应当报请检察长决定。” 可以确定我国已经确立了对人民检察院自侦部门的立案监督制度。而且依照该规定,对人民检察院自侦部门立案工作的监督主体是同级人民检察院的审查批捕部门或审查起诉部门,笔者对此规定的可行性持怀疑态度。(!)根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条:“……检察长统一领导检察院的工作。……”即人民检察院内部的工作制度是检察长负责制,因此现行的对人民检察院自侦部门的立案监督实际上是同一检察长领导下的两个部门之间的监督活动,而且最终的决定权还是在检察长手里,这就可能出现以下问题:检察长刚刚根据自侦部门的材料做出不立案决定,审查批捕部门或审查起诉部门又拿同样(或基本相同)的材料要求检察长做出立案决定,这就使检察长陷入两难境地,而要求检察长以同样的材料推翻自己刚刚以此做出的决定恐怕有点勉为其难。这样就很可能使立案监督空有形式,无法发挥实际作用;(!!)腐败由内而生,所以虽然会产生“谁来监督监督者”的悖论,人们还是更乐意在一项权力之外设立监督权来实现监督。所以不论制度设计再好,同一机关内的两个部门之间的监督总是一种内部监督,难逃自我监督之嫌,“要求一个人既是监督者,同时又是被监督者,这就是想混淆监督关系”。因此依靠规则确定的监督主体来保障立案监督工作的顺利进行,是让人怀疑的。而且即使将监督主体延伸到检察委员会,恐怕也难免这种结果。
因此我国现阶段建立的立案监督制度的保障机制只能说是非常的不完善,这也是以后对立案监督制度进行完善需要予以重点关注的一个问题。
二、 构建立案监督制度保障机制的初步设想
基于上述分析,笔者以为,应当借鉴世界其他国家在监督制度方面的一些做法,并结合我国国情构建我国立案监督制度的保障机制。鉴于公安机关和人民检察院自侦部门的立案工作的不同特点,再加上立法上确立了分别不同的立案监督工作机制,笔者认为很有必要对其分别进行论述:
(一) 对公安机关的立案监督制度
完善对公安机关立案工作的监督制度的保障机制,主要就是确立人民检察院立案监督的权威性和独立性,使其立案监督活动得到强制力的保障。同时应当对人民检察院的立案监督活动程序应当做出细致的规定,如人民检察院如何实行监督,何时、以何种方式进行监督,有哪些发言权,可采取哪些措施等都应是法律应当明确加以规定的问题。其中最为重要的一个问题就是要确立人民检察院在立案监督的过程中对公安机关违法行为可以采取的制裁措施,笔者以为根据公安机关的相应行为可以建立以下四个层次的对应制裁措施:
(!)对于公安机关在立案过程中的轻微违反程序的行为,如不尊重当事人的权利的行为,相关法律手续办理不健全等,可以予以口头警告,必要的情况下可以要求相关责任人员出具保证书,表示不再犯类似错误之意。
(!!)对于公安机关在立案过程中的较为严重的违反程序的行为,并且导致违法不立案或立案的后果的情形,在保留人民检察院发出“纠正违法通知书”等权力的基础上,赋予其中止公安机关违法行为的权力。必要的情况下,可以将自己意见向自己上级部门报告,由上级部门通知公安机关的上级部门督促公安机关纠正违法行为。
(!!!)公安机关在立案过程的严重违法行为,经发出纠正违法通知书等以上相关措施后,仍拒不纠正的,可以向同级监察部门提出建议,由监察部门对有关责任人员予以处分。必要的时候,可以向人大提出个案监督建议,由人大对公安机关及相关责任人员予以处理。
(!!!!)立案过程中的违法行为往往同司法腐败问题相关,如不立案或降格为行政处罚、劳动教养处理的案件往往与徇私舞弊,收受贿赂有关等。这些都是严重的犯罪行为,人民检察院在监督过程中一旦发现上述线索,必须将其移送有权机关处理,不得姑息处理。
(二) 对人民检察院自侦部门的立案监督制度
完善对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度的保障机制,牵涉到一个制度重建的问题。因为前面的分析已经说明当前确立的对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度只是一种内部监督,或者甚至可以说只是人民检察院内部的一种工作方式,而远非一种作为制度的立案监督。因此,对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度的重构是必要的,而在此过程中同时也就确立了对此种监督制度的较为完善的保障机制。
从根本上讲,决定是否立案同决定是否提起公诉一样都是人民检察院行使自由裁量权的行为,而我国立法当前恰恰缺少对人民检察院行使自由裁量权进行限制的制度。笔者在此方面较为认可日本刑事起诉制度中的“检察审查会制度”。日本的“检察审查会”是第二次世界大战后,联合占领军占领日本时创立的,是美国小陪审团或大陪审团观念同日本特点相结合的结果。这项机制的主要职能是对公诉人的不起诉决定进行审查,以确定不起诉决定是否适当,即依靠公众参与控制检察官自由裁量权的滥用,故联合力量最高司令部(SCAP)将其描述为“预防检察官不起诉案件的安全装置”。[4]
笔者以为,在保留目前我国人民检察院这种内部监督的前提下,参照日本的“检察审查会”制度,再结合我国特色的陪审制度,创设一种“检察审查会”制度,不失为一种对人民检察院的立案工作进行限制的良好制度设计。但一种制度要想获得较强的生命力,良好的制度设计必不可少,笔者认为,检察审查会的基本构造可以如下:
首先,明确检察审查会成员的产生和组成。笔者以为其成员的遴选途径应当相对严格,在我国采取人大任免的方法较为妥当,在某些情况下也可以由人大代表兼任,但应当明确其监督与人大对人民检察院的工作监督不同;其组成人数结合各地情况,可以为3人以上11人以下单数较为合理。
其次,应当明确检察审查会的性质和相关权力。检察审查会应是非专业性的顾问团体,其任务之一是审查人民检察院不立案决定权(还应包括不起诉决定权等,本文就不作论述)的运用。它经以下两种方法中的一种就可以开始调查程序。(1)遭受犯罪行为损害的人或授权作代理的人可以申请审查会审查,该审查会必须根据这些请求进行调查;(2)根据大多数成员的投票,审查会也可以自行开展调查。检察审查会可以秘密的调查该项请求,可以为审查而传唤证人,询问检察人员,以及征求专家意见。然后,检察审查会根据大多数人的意见可以提出以下两种建议中的任何一种:不立案决定适当,不立案决定不适当,并向人民检察院提交书面建议。
再次,对于是否赋予检察审查会的书面建议约束力的问题,也即对这种监督制度的保障机制问题。结合我国司法实践,笔者以为,目前赋予其书面建议约束力弊大于利,原因如下:一旦检察审查会的建议具有约束力,可能使一部分无辜犯罪嫌疑人被迫进入刑事司法程序,虽然通过审判程序可以最终判决被告人无罪,但在我国这个犯罪耻辱感较强的国家,其造成的恶劣影响不可低估。因此,笔者认为对自侦案件的立案决定权应当掌握在人民检察院手中,检察审查会的书面建议应当仅具有说服性而没有约束力更为妥当。但并不能因此而说检察审查会的建议毫无意义,我们可以想象,尽管人民检察院享有立案的最终决定权,但无论其权力如何强大和稳定,也没有哪个人民检察院愿意经常遭到人大的质询和传媒的强烈批评,如果他选择不理睬检察审查会的书面建议。这样,检察审查会的控制至少逼迫人民检察院在反对书面建议前多思考两次,因此即使检察审查会制度是作为一种社会控制制度而设立,没有任何法律权力约束人民检察院,它也是可以达到监督目的。
参考文献:
[1](法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].北京:商务印书馆,1982.154.
[2](美)庞德.通过法律的社会控制[M].北京:商务印书馆,1984.
[3]人民检察院立案监督三年小结[N].法制日报,2000-3-21(8).
[4](美)马克·D·维斯特.检察审查会:日本对检察官自由裁量权问题的处理[J].陈岚译.外国法学研究,1994,
作者简介:
顾苗,女,安徽合肥人,230031,xingchi0516@163.com
赵景川,男,江苏人。

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劳动部、国家经贸委关于配合企业深化改革试点做好失业保险工作的通知

劳动部 国家经贸委


劳动部、国家经贸委关于配合企业深化改革试点做好失业保险工作的通知
劳动部、国家经贸委



各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动(劳动人事)厅(局)、经贸委(经委、计经委),国务院有关部门:
为配合建立现代企业制度试点和优化资本结构城市试点(以下简称两项改革试点)工作的开展,应充分发挥失业保险和就业服务的作用,做好企业富余职工分流安置和失业职工再就业工作。各地劳动部门要同经贸委(经委、计经委)密切联系,通力合作,争取在这方面做出成绩。现就
有关问题通知如下:
一、要从保证社会稳定的大局出发,对两项改革试点过程中分流的富余职工和出现的失业职工,按照企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合的原则进行,运用失业保险基金,提供基本生活保障,为两项改革试点的顺利进行创造条件。
二、认真开展调查摸底工作,掌握现代企业制度试点企业富余职工的情况;测算优化资本结构城市试点破产和停产整顿企业职工的情况;研究探索富余职工分流安置和失业职工再就业的途径,为制定有关政策提供依据。
三、各地劳动部门要指导现代企业制度试点企业制定富余职工分流安置方案,指导破产和停产整顿企业制定失业职工的安置计划。要结合“再就业工程”的实施,抓紧制定与两项改革试点相适应的失业保险基金的使用计划,并抓好与企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置有关配套政
策措施的制定和实施工作。
四、对国务院确定的百家现代企业制度试点企业分流到社会上的富余职工,可依据企业开具的名单和有关证明到当地劳动部门登记,享受失业保险待遇,各地劳动部门应予接收,并运用现有失业保险基金保障其基本生活,开展再就业服务。
对省级人民政府确定的现代企业制度试点企业分流到社会上的富余职工,各地劳动部门应依据现有失业保险基金的承受能力,确定接收范围。一时无能力接收的,也要积极配合做好企业内部的分流安置工作。
五、对优化资本结构城市试点破产和停产整顿的企业,劳动部门应及时派出工作人员或工作组,与有关部门密切配合,深入企业内部,做好职工妥善安置工作。要着重介绍失业救济金的领取办法,宣传失业保险和再就业的政策,开展再就业咨询服务。有条件的地区,还应积极做好转业
训练、生产自救和自谋职业等项活动的组织指导工作,引导职工平稳转移。
六、要鼓励和动员优化资本结构试点地区的企业和社会各方面,发展生产,开拓生产经营项目,对失业职工和企业富余职工进行开发性安置。对通过兴办第三产业安排失业职工和企业富余职工的,要帮助落实工商、税收、场地、信贷等方面的优惠政策;对确需资金扶持的,经劳动部门
核准,可借给一定数量的生产自救资金;必要时可运用适量资金作为企业向银行贷款的贴息。
七、对实行两项改革试点单位分流到社会上的人员,应鼓励他们积极参加各种形式的转业、转岗培训,并动员社会力量开展旨在提高职业技能和就业能力的培训,为其再就业创造条件。对企业自己组织的转业、转岗培训,也要予以大力支持和指导。上述培训所需的经费,经核准,可以
用失业保险基金中的转业训练费予以补贴。
八、对实行两项改革试点单位分流出来的富余职工,鼓励他们组织起来就业和自谋职业。富余职工自谋职业,可由企业按照规定支付其安置费,相应解除劳动关系。对组织起来就业和自谋职业的失业职工,可将其应享受的失业救济金一次性支付给单位或个人,作为开办资金。对优化资
本结构城市试点破产企业,其资产变现所得须优先用于安置本企业职工。
九、劳动部门所属的职业介绍机构,要为两项改革试点中出现的失业职工和企业分流的富余职工提供专门的就业指导、信息咨询和职业介绍等项服务,组织各种形式的劳务输出和劳务承包活动。同时,要支持企业主管部门,对富余职工进行企业和行业间的余缺调剂工作,协助办理有关
手续,并提供相应的服务。
十、两项改革试点地区,要鼓励和支持现有的劳动就业服务企业,挖掘潜力,扩展生产经营,开办新的网点,为安置失业职工和企业富余职工创造新岗位。同时,动员社会各方面的力量,为发展劳动就业服务企业,开展生产自救提供帮助。劳动部门要加强工作指导,并帮助落实国家有
关优惠政策。



1995年2月28日

教育部办公厅关于进一步完善高等教育学历证书电子注册制度的通知

教育部


教育部办公厅关于进一步完善高等教育学历证书电子注册制度的通知



教学厅〔2004〕11号


  为进一步完善高等学校学生管理体系,健全学历证书监督、查询机制,完善学历证书电子注册制度,按照《2003-2007年教育振兴行动计划》关于建立高等学校招生、新生注册、学生管理、颁发学历证书、毕业生就业一体化信息管理系统的目标要求,从2004年开始,普通高等学校和成人高等学校(以下合称高等学校)每年的录取新生将通过中国高等教育学生信息网(网址:www.chsi.com.cn)与各省级招办报送我部备案的录取新生信息进行核对,核准的信息作为各高等学校进行新生入学注册、学业结束后核发学历证书的基本依据。现就有关事项通知如下:

  一、高等教育学历证书实行电子注册是加强学历证书管理所采取的重要措施。各省级教育行政部门、高等学校招生委员会办公室(以下简称省级招办)和各高等学校要高度重视,充分认识到学历证书电子注册制度在遏制伪造学历证书、规范高等学校办学行为、维护国家高等教育声誉、保护高等学校及广大学生权益以及为用人单位服务等方面所发挥的重要作用,相互密切配合,共同做好此项工作。

  二、各省级招办在每年录取工作结束后,必须严格按照我部招生信息上报的标准、格式、时间做好新生录取信息的整理和上报工作。各省级招办上报我部备案的各校录取新生信息与提供给高等学校的新生信息要一致。同时要采取措施,建立责任追究制度,杜绝漏报、错报现象的发生。

  三、各高等学校对入学报到新生,须在中国高等教育学生信息网上与各省级招办上报备案的高等学校录取新生名单进行核对,确认无误后方可承认其学籍。对经核对有关信息不一致的新生,由高等学校向生源所在省级招办查询,确属漏报或错报的,须由省级招办向我部书面说明原因并补报相关信息,经我部备案后,方可承认其学籍。

  四、各高等学校和省级学籍管理部门凭“学信政务卡”(已发至各省)登录中国高等教育学生信息网的“全国高校录取新生核对系统”,在网上浏览、核对、下载本校或本省新生数据。具体要求和操作见网上说明。

  五、各高等学校在网上核对入学新生信息的时间为每年11月份。核对工作全部结束后,将核对结果报所在地省级教育行政部门,同时在网上报我部备案。

  六、经我部批准实施网络教育的高等学校自行考试、招收的网络生,入学注册后由所在高等学校参照我部成人高等学校招生信息标准整理注册新生名单及有关信息,报所在地省级教育行政部门,由各省级教育行政部门汇总后报我部备案。新生信息内容中学习形式须注明为“网络教育”,代码为“7”。

  请各省、自治区、直辖市教育厅(教委)及时将本通知转发至本地区各高等学校。


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